图一：《残疾人权利公约》缔约现状图（深绿色为缔约并正式批准者；浅绿色为缔约但尚未正式批准者；灰色为未缔约者）

德国于2009年3月26日正式实施该公约，德国人权研究院于2011年3月31日发布首份公约实施监测报告。为积极回应德国实施公约三周年，贝塔斯曼基金会于3月23日发布一份德国全纳教育报告。2010年6月，作为德国教育最高决策机构的德国各联邦州文教部部长联席会议（KMK）出台题为《有关在学校教育中实施联合国2006年12月13日通过的残疾人权力公约中的教育与权利的意见》的文件；2009年4月，德国高校校长联席会议（HRK）发布题为《全纳性高校》的倡议书。

剑指特殊教育

在德国，2009—2010学年，被诊断为有特殊教育需求的1—10年级学生共485418人，占德国该年级段中小学生总数7827317人的6.2%，其中主要包括ADHD（注意缺陷多动障碍）学生、学困生和残障生。这部分学生中进入特殊教育体系的有387792名，被纳入普通教育体系的有97626名，分别占德国该年级段中小学生总数的5%和1.2%。而特殊学校的学生中竟有76.3%最终未能顺利完成义务教育并继续升学。这有力驳斥长期以来存在的这一观点，即特殊学校是特殊学生的保护区。恰恰相反，特殊学校实际上已沦为特殊学生的禁闭区。德国政府要是力图实现2008年《教育提升个体社会地位：国家培养倡议》所设定的目标，即在2015年之前把义务教育阶段学生辍学率减半（从目前的8%减半为4%），那么改革现有的特殊教育模式便无可回避。

从数字中可以看出2009—2010学年只有20.1%的特殊学生被纳入普通教育体系，在2010—2011学年递增到22.3%。各个联邦州之间差异显著，比率最高的是石荷州，达49.9%，柏林市和不莱梅市的比率也超过四成。垫底的是下萨克森州，仅8.5%。汉堡市与巴伐利亚州发展迅猛，在一年之内把全纳教育比率分别提高一半和四分之一。此外，针对不同的特殊学生，全纳教育展开的进程也各不相同。比如占特殊学生43.7%的学困生，其全纳教育比率为18.9%，各联邦州之间差别悬殊，从萨克森州的1.7%到汉堡市的61.5%。又比如视障学生，仅占特殊学生的1.5%，其全纳教育比率为27.1%。在石荷州已彻底完成视障学生全纳教育，而在巴伐利亚州视障学生纳入全纳教育的比率才11.9%。

从发展趋势来判断，“全纳目前业已成为德国学校教育的常态。这给学校提出巨大挑战，而应对挑战需要充裕且优质的师资。”贝塔斯曼基金会分管教育的负责人、汉堡市教育总署前任署长耶尔格·德莱格说道。“全纳教育是崭新的引擎和杠杆，用以个性化学习文化。这种学习文化强调的是青少年的多样性。”

估算财政投入

全纳教育虽剑指传统的特殊教育体系，但真正挑战的却是德国整个学校教育体系，就如德国人权研究院在其首份公约实施监测报告所指出的：全纳教育“关涉所有联邦州，要求各个联邦州在所有行动层面上持续展开大幅度的结构性改革，以便在中长期能够成功实现联合国残疾人权利公约，此外，在短期内兑现个人教育权——在正规学校就近入学，学习应符合个体需求，而且，通向学习的途径是免遭歧视的。”所谓的“大幅度的结构性改革”就是彻底打破传统的特殊教育体系。然而，该体系一旦分崩离析，整个学校教育体系是否已做好充分准备来接纳这个渴求特殊关怀的未成年人群体。这里所指的准备首先是物质准备。既然国际公约已转化为德国国内的政策法规，那么，作为基础教育办学主体的各级政府便无法以资金短缺为由来规避实施全纳教育的职责。全纳教育，岂能空手套白狼？这是贝塔斯曼基金会23日新闻发布的题目，可谓一针见血。

就此，这份题为《为德国全纳教育体系增加投入》的报告便首次予以精确的回答作者是德国社会民主党（SPD）教育政策首席顾问、德国教育经济学宿耆克劳斯·克莱姆教授。目前，德国政府每年拨放的特殊教育经费为26亿欧元，主要用于师资，其中6000万欧元投入18万学困生，1.6亿欧元投入22.1万名其他特殊学生。克莱姆认为，通过关闭特殊学校可以释放一定的资金与人力毕竟极为有限。要是到2020年每位特殊学生均可获得个性化与科学化教学，并且把百分之百学困生、情感与社会发展障碍学生、语言障碍学生以及其余特殊学生的一半纳入普通教育体系，那么，德国普通教育体系需新增师资（当然还包括特殊教育工作者、心理师和治疗师）以及相应的财政投入。在报告中，他提出三种方案。贝塔斯曼基金会推荐第一种，也是最昂贵的一种：在师资上，全德国在未来10年需9300名教师增援；在资金上，要是以2009—2010学年为参照，自2020—2021学年起每年追加教育投入6.6亿欧元（之前每年追加资金的多少则由改革步伐来决定）用于新增师资。这笔数目仅相当于当今学校教育总支出的2个百分点。可见，全纳教育不仅必要且可行。

当然，推进全纳教育还需顾及人口发展。从2009—2010学年到2020学年，德国1—10年级学生数量将锐减12.7%。在西部地区（前联邦德国），由于低人口增长率，普通教育体系学生数量普遍下降（除汉堡市之外），从不莱梅市的-6.7%到萨尔州的-21.8%，实施全纳教育的成本相对低廉；东部地区（前民主德国），除图林根州和萨安州之外，情况恰恰相反，增幅从梅前州的1.9%到萨克森州的10.8%。而吊诡之处在于，一方面，西富东穷，由联邦政府来操作的财政转移支付为德国全国生活水准的均衡化提供必要的经济基础，针对德国东部地区还有特殊的国家统一税；另一方面，联邦制使各联邦州享有完全的教育主权，这既彰显联邦州的自主性，同时也阻断联邦州政府与联邦政府的合作，东部地区或许会在实现全纳教育所需偿付的昂贵代价面前偃旗息鼓。

激发观念风暴

这份报告只是从财政投入视角来解答全纳教育问题，却没有触及德国普通教育教育体系的痼疾：以筛选机制求精英教育。从全纳教育视角来审视，德国学前教育的达标率为61.5%，一旦进入小学阶段便骤降到33.6%，在中学阶段再次降半，仅为14.9%。鉴于小学教育隶属义务教育，实施全纳教育并非难事，而瓶颈显然在于中学。在德国，小学四年级便开始分流，10岁孩子分别被归入文科中学、实科中学和主科中学。文科中学是通向大学的唯一途径。这也是历届PISA（国际中学生评估，由经济合作与发展组织在全球实施，测试对象为15岁学生，2000年启动，三年一届，2009年，上海作为中国大陆唯一代表加盟并夺冠）结果所揭示的德国教育制度之症结。克莱姆认为，德国普通教育的教育体系把全纳教育的职责彻底推诿给主科中学，以便保证文科中学教育的精英性。哪怕如今各个联邦州先后取缔主科中学，改换门庭，文科中学的精英地位决不可撼动。其实，德国各联邦州文教部部长联席会议2010年6月出台的文件只是要求普通教育体系“为扩展全纳教育意义上的使命做好准备”，仅准备而已。这份文件为文科中学逃避全纳教育的责任开启一扇便于规避甚或逃避的后门。

显然，最大的障碍不是经费与物质而是观念。教师与家长对全纳教育的偏见与疑虑仍持高不下，德国教育界惯用的“学困”概念难以获得国际认可。由此不难理解，面对国际上全纳教育的比率已高达85%，德国尚处于起步阶段，甚至自认为欧洲全纳教育的垫脚石，此外，德国至今尚未出台涉及人员、课程、设备、场地的全纳教育标准。

公约的教育权条款中出现的核心概念为inclusive education（全纳教育），中文版公约译作包容性教育，而德文版译作integration education（融合教育），遭到相关利益攸关者的质疑与批判。至于inclusive概念该如何理解，德国人权研究院在其首份公约实施监测报告中指出：“把教育权视作人权来实现，这对实现其他各类人权至关重要，这还涉及非残障与残障儿童与青少年的共同学习。公约把全纳教育权作为个体的权利来设计。不仅为逐步建立全纳教育体系，而且还为跨进该教育体系的个案，这项权利设置具有约束性的标准。”如果说，融合教育针对的只是社会边缘群体，那么，全纳教育涉及的是社会各个全体，以平等为基础。或许，只有当全纳教育在普通学生和特殊学生中形成双赢局面，即在相互交往中激发学习热情，只有学生个体（在身心发展上的）多样性能够获得广泛的社会共识，全纳教育方可被全社会所接纳。

以欧洲头号传媒巨子贝塔斯曼集团为依傍的贝塔斯曼基金会历来关注特殊教育，几乎每年定期推出特殊教育系列报告。2009年和2010年的报告分别为《作为特殊途径的特殊学校：高投入少前景》和《共同学习，全纳生活——德国全纳教育的现状与挑战》。从题目上不难判别，以2009年3月26日德国正式实施《残疾人权利公约》为界限，德国教育政策与教育研究已从特殊教育转向全纳教育，这不啻为对国际公约的承诺。在德国教育科学界，全纳教育学、全纳教育研究机构、全纳教育专业（本科与硕士）相继确立，“全纳”概念已逐渐替代之前长期流行的“特殊”和“康复”。至于德国政府能否采纳这份报告的建议推进全纳教育，迈出的改革步伐到底能有多大，所遇阻力到底有多强，目前尚难断定。德国巴符州将在2012—2013学年设置约40所具有全纳教育性质的启蒙学校，贝塔斯曼基金会的这份年度报告对德国全纳教育的最新发展予以首肯，由此可见，至少德国各界已认识到，全纳教育带来的不仅仅是一次概念更替，而是一场观念风暴。