闫燕 邓猛 汪斯斯
印度共和国自1950成立以来，虽致力于为全民提供免费的适当的教育，但直到1986年国家教育政策的颁布以及一系列实验计划的展开，印度教育才进入了快速发展的时期；同时，20世纪90年代初的经济自由化改革的成功，也为教育的发展供了充足的经济保障。据统计，2000-2001财年，教育公共开支占GDP的4.1%，高于低收入国家平均3%的比例。尽管如此，居高不下的辍学率和大量失学儿童的存在使得印度仍然是世界上最不可能在2015年完成全民教育目标的35个国家之一。同时94%的残疾儿童未能接受任何形式教育的现实，也成为了印度教育必须面对和解决的重要问题。
一、印度融合教育发展概况
（一）印度特殊教育发展
在受教育成为一项权利之前，慈善是特殊教育发展的主要推动力，慈善组织在特殊教育的发展中扮演着重要的角色：印度历史上第一所盲校（1887）、聋哑学校（1888）以及辅读学校（1934）均由慈善组织建立。政府对于特殊教育的干预始于1940年，英属中央教育咨询委员会（Central Advisory Board of
Education）建议为残疾儿童提供服务。1947年，独立后的印度政府建立了少数为盲人提供职业教育的机构（机构服务的对象后来扩大到了聋哑人），然而从总体来看，印度政府在特殊教育中的责任多集中于建立国家研究机构、提供奖学金及资助志愿组织建立特殊教育学校。特殊学校的建立和日常管理仍由慈善团体或各种非政府组织（non-government organizations， 简称NGOs）承担。
印度儿童的受教育权直到1986年国家教育政策（National Policy on
Education，简称NPE）的颁布，才正式得到确认，与此同时特殊教育的发展也获得了正式的法律基础和法律保障。NPE在明确规定人人享有受教育的权利的基础上，认为教育公平就是让那些“肢体残疾和轻度障碍儿童在融合的环境下接受教育，重度障碍儿童在特殊学校接受教育”。同时为了加快特殊学校的发展，实现残疾儿童的就学保证，1992年，新修订的NPE在其行动计划（The Plan of
Action）中，特别强调：建议在每一个邦下设的县区首府建立一所特殊教育学校。虽然计划并没有得到贯彻执行，印度特殊教育学校的数量却也得到了显著增加。据统计90年代初，印度特殊学校的数目仅为1035所，发展到2000年，已有2500所。
（二）印度融合教育的实施概况
1.发展契机
如同其他发展中国家一样，在系统的融合教育工程实施之前，特别是在特殊学校缺乏的地区，自发的融合教育事实上早已在印度生根发芽了。当然印度融合教育进入到快速发展的时期还是在20世纪70年代，当时为了解决广大发展中国家的残疾儿童教育问题，联合国教科文组织建议将融合教育作为一种经济有效的解决之道在发展中国家推广，1974年，在联合国儿童基金委（United Nations（formerly International Children's Emergency）
Children's Fund，简称UNICEF）的资助之下，印度政府实施了一项名为“残疾儿童一体化教育计划”（Integrated Education of Disabled Children，简称IEDC）的试点工程。1987年，IEDC开始在全国实施。IEDC旨在为残疾儿童提供平等的教育机会和教育体验，并以此来证明普通学校本身就具备了满足残疾儿童教育需要的能力。
2.相关立法保障
1992年，印度康复委员会法案（Rehabilitation Council of India Act）颁布。法案指定印度康复委员会（Rehabilitation Council of India，简称RCI）为制定有关残疾人康复培训计划的法定团体，并且对于涉及残疾人康复的相关教育和康复人员具有制定最低从业标准和颁发相关证书的权利。2000年，印度康复法案修订案颁布（Rehabilitation Council of
India Act amendment 2000），修订法案在进一步明确了RCI在特殊教育和康复研究中职责的同时，详细规定了对于为残疾人提供不合格康复服务的人员和机构的惩罚措施。
1995年，残疾人法案（The Persons with Disabilities（Equal
Opportunities Protection of Rights and Full Participation） Act，简称PWDA）颁布，PWDA明确了残疾儿童教育安置的理念，即让儿童在“最适合的环境下接受教育”。法案同时对残疾的筛查鉴定、无障碍环境建设及残疾人的就业和权利保障做了具体规定；并且为了切实保障残疾人的权利，还特别设立了残疾人事务首席专员办公室处理有关残疾人的具体事务。2009，印度社会公正与人力发展部（Social Justice &
Empowerment）残疾人处发布了PWDA
2000修改方案，修订方案在遵循《联合国残疾人权利公约》的基础上进一步明确了残疾人在康复、就业和教育等方面的权利；增加了“自闭症”和“多重残疾”的定义，并对“低视力”“基于残疾的歧视”“融合环境”等概念做了修订。
3.其他促进计划
1995年，由联邦政府发起实施的免费午餐计划（Mid-Meal Scheme，简称MDMS）和2001年启动的SarvashikshaAbhivan计划（简称SSA计划），作为印度实施全民教育的主要计划，也为推动融合教育的实施起到了积极的作用。MDMS以每人每天2卢比的最低伙食标准，在为学生提供450卡路里和
鉴于94%的残疾儿童未能接受任何形式教育的现实，SSA自2001年启动以来，就将残疾儿童的初等教育普及作为工作的重点之一。SSA以零拒绝哲学（Zero-rejection
Policy）为理念，保障所有的残疾儿童都有权利接受学校所提供的合适的教育。同时对于残疾儿童的早期诊断、功能评估和辅助器具的提供都提供了必要的财政支持。另外为了鼓励并帮助残疾儿童就学，SSA特别为残疾儿童提供每人每年1200卢比的现金补贴。
4.实施效果
从1974年IEDC的实施到现在，一系列政策立法及相关惠及残疾儿童的计划都使得印度融合教育取得了一定的成就，据统计2009-2010年间共有295万儿童被鉴定为有特殊需要的儿童，其中的83.78%得以接受学校教育。但是从总体上看，残疾人口的文盲率仍高达52%，38%的6-13岁适龄残疾儿童属于失学儿童，同时残疾男童在校率从未超过70%，残疾女童的在校率则不超过2/3。另外，具体来看，不同残疾程度、类型以及区域之间的残疾儿童在文盲率也存在着较大差异。从残疾程度上看，重度残疾儿童的文盲率高达72.7%，进入到中等教育阶段重度残疾儿童比例不超过1.5%；从残疾类型看，智力落后儿童的文盲率高达87%，视觉障碍儿童、多重残疾儿童的文盲率也显著高于其他类型的残疾儿童；从区域来看，农村地区的残疾儿童的文盲率比城市地区的文盲率高出了将近20个百分点。
（三）印度融合教育的特点
1.发展理念：国际概念，本土诠释
融合教育思想直接起源于美国1950年代以来的民权运动，自W.Stainback和S.Stainback明确提出以后更成为特殊教育领域内讨论最热烈的焦点，同时1994年颁布的《萨拉曼卡宣言》则以国际纲领的高度，号召所有政府以法律或方针保证融合教育原则的采用，将所有儿童招收进普通学校。但是值得注意的是，融合教育本身并没有构建起自己的稳定的思想体系。而约定俗成的概念系统的缺乏也使得融合教育在进入到不同的政治文化背景时，获得了根据本国国情具体诠释的机会。
印度政府充分认同所有的残疾儿童都有权利接受学校所提供的合适的教育，但是合适的教育并不是单指普通学校，特殊学校及其他替代性的教育体系都是残疾儿童接受合适的教育的方式。也正是基于这样的理念，NEP在其1992年的行动计划中，鼓励并支持特殊学校的发展；2001年启动的SSA，也将教育保证方案和替代革新教育（EGS/AIE）、家庭教育（HBE）等替代性的非正规教育形式作为普及残疾儿童初等教育主要方式之一，并在资金投入上予以支持，2006-2007年，SSA对EGS/AIE的投入达到了5%，在比例上仅次于土建工程和教师工资的投入。另外，印度政府也不断地通过法律和政策明确必要的学业准备、情感准备、身体准备以及交往技能是残疾儿童进入普通学校的前提条件，同时许多残疾人由于其残疾类型和程度的关系并不适合安置在融合教育的体系之下，他们应该继续接受特殊教育学校的服务。
2.发展力量：政府主导，组织参与
政府在融合教育发展中的主导作用主要通过法律和政策的颁布和不断完善来指导融合教育的发展方向和目标。2005-2006年间，《儿童教育权利》、《残疾青少年融合教育行动方案》和《残疾人国家政策》相继颁布，旨在进一步明确残疾儿童的教育权利，促进融合教育的实施。同时2007年制定的第十一个五年计划，预计投入GDP的6%到公共教育领域，届时融合教育的发展必将获得更加充足的资金保障。另外，从行政领导上，基本形成了以人力资源发展部（Ministry of Human Resource Development）和社会公正保障部（Ministry of Social Justice and
Empowerment）共同负责融合教育实施的格局。其中人力资源发展部主要通过旗下的SSA计划，负责残疾儿童融合教育的实施；而社会公正保障部则通过残疾人事务委员会（Chief
Commissioner for Disabilities）、印度康复理事会（Rehabilitation
Council of India ）等法定机构和国家智力落后研究所、国家康复训练研究中心等自治机构处理残疾人相关事务，维护残疾人权益。
同时主要国际组织和其他非政府组织都积极参与到了印度融合教育实践。从联合国教科文组织、世界银行、联合国儿童基金会、亚洲开发银行到数亿千计的非政府组织都在积极广泛地参与到印度融合教育的发展中来，从最开始的IEDC项目，到目前的SSA项目都得到了国际组织的资助和参与。当前，在印度参与融合教育实施的非政府组织已经多达1000个，遍及29个联邦。他们除了协助全纳教育政策的具体实施之外，还积极地承担起了融合教育设备提供、民众思想启蒙（awareness
generation）、特殊需要儿童的早期诊断、个别化教育计划的制订、训练材料的编写、人力资源培训等具体工作，特别对于在职教师的培训提供了重要的帮助。
3.发展过程：政策积极，文化羁绊
从既有的融合教育政策来看，政治上发展融合教育的需求已经得到充分的体现，但受限于社会文化中对于残疾人的消极态度，社会和政府的作用并没有得到有效的发挥。
印度作为文明古国，在创造了璀璨的人类文明的同时，也留下了糟粕，体现在对待残疾人上，除了坚持残疾乃因果报应的宿命论观点外，更充斥了对于残疾人的否定、歧视的消极态度，特别是对于残疾女童和智力落后儿童。特别是对于智力落后儿童而言，许多家庭之所以不让智力落后儿童接受教育特别是那些重度或是多重残疾儿童接受教育的一个关键原因就在于他们认为对其进行教育是无益的，对于中度智力落后或是智力落后伴有其他残疾的儿童，人们普遍的认识还是他们是不可教的。另外印度民众对于残疾儿童融合教育的接受度还比较低，同时对于不同类型的残疾儿童的接受程度差别也比较大：民众对于肢体残疾儿童进入普通学校的接受度最高，其次是视觉障碍和听觉/言语障碍，但是对于智力落后儿童，有相当大的一部分人认为他们永远都不应该进入普通学校。而这样的态度也直接影响了政府对于残疾儿童的“关注缺失”，即使在很多关于健康和营养的项目中也没有将残疾儿童纳入服务对象。
四、印度融合教育面临的问题和挑战
（一）西方学者对其融合教育理念的质疑
正如印度政府在已有政策立法中所明确并在实践中所笃行的那样：特殊殊学校及其他替代性的教育体系均是印度融合教育体系之下的不可缺少且扮演重要角色的部分。但是西方学者对此却提出了质疑。首先，从特殊学校的继续存在且扩大的趋势来看，西方学者认为印度将特殊学校视为融合教育的形式之一，本质上反映了他们对于融合教育概念本身的不理解，不确定，并且特殊学校的继续存在和扩大是对隔离的特殊教育体系存在合理性的默认。其次，一系列教育保证方案和替代革新教育（EGS/AIE）以及家庭教育（HBE）等非正规教育体系本身由于质量评价体系的缺乏，使得其在无法摆脱只求发展数量、无视发展质量之嫌的同时也成为了他人质疑和批评的焦点。
（二）非政府组织的过多参与带来的问题
印度政府鼓励非政府组织作为一支重要的力量参与到融合教育的实施中，在客观上促进了其融合教育的发展的同时，也不可避免带来了一些现实的问题和潜在的隐患。首先，一些国际组织在对发展中国家实施援助的同时，也会明确资金的使用明细并给予项目实施的指导意见。然而这样的意见尽管在捐助国取得了成效，却可能因为不符合当地特有的社会政治环境，无法取得预期的成效，甚至造成项目的无疾而终。以印度政府实施的全民初等教育（Universal primary education，简称UPE）为例，UPE在课程实施、指导材料、教育技术及组织形式等方面都严格遵循西方的标准。然而如此过于强调学术课程的发展计划最终导致了印度儿童的高辍学率和低入学率。截止到1990年，国家识字率仍然停留在48%的低水平。其次，国际组织实施的融合教育项目多具有时效性。通常在项目结束、相应的资金和人员撤离之后，原有的项目便很难继续，而已经显现的效果也面临着消退的危险。
（三）如何增强政策的影响力，改变固有观念，
为了提高残疾儿童的入学率，保障融合教育的实施，印度政府制定了一系列切实的政策，然而以协助残疾人购买辅助器具的计划为例，由于实施不力，实际的效果也大打折扣。据印度泰米尔纳德邦（Tmil Nadu）和北方邦（Uttar
Pradesh）的调查显示，仅有一半的残疾人知道有这样补助计划，实际受益的比例只有4%。
五、对于我国的启示
通过对印度融合教育的发展历程的描述和评价，留给我国的启示主要有：（1）明确我国融合教育发展的理念。现有的“以特殊教育学校为骨干、随班就读和特教班为主体的残疾儿童少年义务教育体系”，虽为特殊教育的发展指明了方向，但是对于特殊学校、特教班在融合教育发展过程中的具体作用和职责并没有予以明确。同时随班就读作为特殊儿童接受教育的主要安置形式，却没有获得国家层面上的财政拨款。（2）进一步挖掘和利用非政府组织和其他社会力量在融合教育发展中的能量和作用。目前来看，吸纳非政府组织和其他社会力量捐资、集资办学的效果不甚理想。据统计从1997年到2003年，社会捐资和集资办学经费占特殊教育经费总数一直偏低，维持在1.46%-3.2%之间。而国际上主要的非政府组织，事实上也逐步将目光投向了非洲大陆和其他更贫困的国家。（3）完善残疾人福利体系、帮助民众建立正确的残疾观。制度化的残疾人福利保障，对于残疾人摆脱贫困，实现入学率和在校率的提高和巩固都具有重要的作用。然而据统计，城镇残疾人口中，享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人口总数的13.28％；而农村残疾人口中，享受到当地居民最低生活保障，只占农村残疾人口总数的5.12％。因此尽快让制度化社会保障逐步取代临时的非制度化的救济式保障是我国残疾人社会保障发展的一个重要转向。与印度一样，作为文明古国的中国，也在漫长的历史中，积累了很多对于残疾人的消极认识。特殊教育政策管理者对于融合教育的态度并不明确，对于不同类型的残疾儿童接受随班就读的态度也存在着差异，无论农村还是城市教师都更倾向于支持盲童或聋童的融合教育，而对智力落后、其他残疾类型以及多重残疾的儿童则不甚支持。
（作者单位：华中师范大学教育学院）
（转载自《外国中小学教育》2011年第4期）
