刘贤伟

一、问题的提出

世界各国在其特殊教育的发展历程中，经过长久的相互探索与交流，逐渐达成了一些得到有关国际组织认可和倡导的共识，其中“全纳教育”是较有影响的共识之一。1994年6月，在西班牙举办的世界特殊教育大会上，90余个国家、25个国际组织和一些国家的非政府组织，通过了《萨拉曼卡宣言》和《特殊教育行动纲领》，从此“全纳教育”成为全球共同关注的教育问题。“全纳教育”也是当今多数发达国家成熟的基本教育政策之一，有着可资借鉴的成熟的经验。 西方发达国家的“全纳教育”政策最初就是针对残疾儿童的，即为了不让残疾儿童与社会隔离，不再将残疾儿童单纯安置在隔离式的特殊学校中就读，而是让其与普通学生一块学习，回归或融入到主流社会生活中。

随着一些发达国家“全纳教育”政策实践经验的积累，人们逐渐对“全纳教育”有了较为全面的认识，“全纳教育”至少应包括以下三个方面的含义：一是普通学校要接纳所有学生，残疾儿童要与健全儿童共同在普通学校学习；二是残疾儿童同样是普通学校教育的主体和学习的主体；三是教育要有一定的灵活性，必须保证每一个学生都得到充分的发展。当然，今天西方发达国家的全纳教育的研究早已突破了特殊教育的范畴， 进入到普通教育的领域，即“全纳教育并不就是特殊教育，而是对普通教育的再构，使之能对所有学生的多样化需求做出应对”。美国学者们也指出“全纳教育”这个术语（有时也叫“一体化教育”）表示“不考虑学生的能力和背景，让所有的学生共同就读于适合其年龄层次的班级和学校以共同实现所有学生学习需要的一种教育实践”。世界上许多国家已经对普通教育的体制、课程、教学方法等进行了全面改革，他们克服了旧的政策体制、社区、学校、家庭和学习者等各个层面上的阻碍和排斥力量，重新分配教育资源，制订了旨在实现全民教育理想的“全纳教育”政策。在这些国家，全民教育和特殊需要教育、全纳教育已经是不可分开的了。

在20世纪90年代末，中国学术界开始全面介绍西方的全纳教育的思想。其中华东师范大学国际与比较教育研究所教授黄志成对全纳教育思想介绍得最多。他发表了《试论全纳教育的价值取向》、《全纳教育——21 世纪全球教育研究新课题》、《全纳教育之研究——访英国全纳教育专家托尼·布思》等多篇论文，他还出版了《全纳教育》（上海教育出版社2004年版）一书，对国外的全纳教育进行了更为详尽的介绍。我国学者在介绍“全纳教育”时往往要把“全纳教育”与我国现行的“随班就读”教育政策进行比较。众所周知，我国目前的特殊教育方式主要是设立特殊教育学校和“随班就读”。“随班就读”政策是我国目前在普通教育机构中对有特殊教育需要的儿童实施教育的一种主流教育形式。但是中国的“随班就读”作为一项国家教育政策，与国外的“全纳教育”政策在价值内涵和政策效力上都无法比拟。在实施“随班就读政策”的过程中客观上暴露出了其极大的局限性，如我国残疾儿童辍学现象严重、残疾儿童“随班就座”和“随班混读”的现象严重等，这说明“随班就读政策”不足以保障残疾儿童平等受教育的权益，也不可能全面实现教育公平。所以我国应该在全纳教育的基本理念指导下，进一步完善中国的特殊教育政策体制和教育立法。

二、一些发达国家的“全纳教育”政策与中国的特殊教育政策的比较

（一）意大利、英国、美国等国家的“全纳教育”的政策

1.意大利：在西方国家中意大利是最早在法律层面上规定和实施“全纳教育”政策的。从19世纪70年代，意大利政府就制定了一系列国家的“全纳教育”政策和方针，将几乎所有的残疾学生编入了普通教育班级就读。例如：1971年意大利《国民法118号》（National Law 118）规定所有的残疾学生有权进入到公立学校就读。1977年意大利《国民法517号》（National Law 517）更加明确的规定了详细实施残疾人全纳教育的政策措施，基本的规定有：“同一个普通教育班级不得安置两名以上的残疾儿童同时就读；实施全纳教育的班级其学生总额不得超过20人；学校课外活动的设计必须保证包括残疾儿童在内的所有儿童都能参加；特殊教育教师（又名“特殊教育辅导员”），即接受过专门训练以对残疾儿童实施特殊教育的学校教育工作人员要编入到全纳班级，协助普通教师共同工作，并且两类教师要共同与全纳教育班级的所有学生进行交流。”意大利的全纳教育政策模式和实践受到了美国一部分学者的高度称赞，例如维特罗（Vitello 1991）说：“尽管美国在全纳教育实践中取得了实质性的渐进性的进展，但意大利的模式才是真正具有革命性的，事实证明它可以为美国的特殊教育者们提供有价值的参考。”美国其他学者如贝瑞干（Berrigan1988）、泰勒（Taylor1990）、麦克利瑞（Mccleary1985）、罗廷博格（Rottenberg1996）等人都评论指出美国教育者要向意大利学习全纳教育的经验。

2. 美国：1966年出台了《残疾人教育法》（the Individualized Disability Education Act，1966），该法案有许多不完善的地方。在1968年，美国学者邓恩（Dun）批评了美国的进行隔离式特殊教育政策的弊端，主张改变传统教育，使普通教育更具弹性以适应所有学生的需要。于是以“正常化”（Normalization）为原则的“回归主流”的运动席卷了美国的特殊教育界。在“回归主流”运动的影响下，美国先后在20世纪60年代末至70年代连续颁布了一系列法律法规来保障残疾儿童的教育：1968年通过《协助残障儿童早期教育法案》、1970年通过《发展残障服务设施法》、1973年《康复法案》（93-112法案第504部分）（the Rehabilitation Act of 1973， Section 504，PL93-112）等。1975年美国国会又通过了《向所有残疾儿童提供教育的法案》（the Education of All Handicapped Children Act of 1975），也叫《公法94－142》（PL94-142），该法案旨在为全美3－18岁的残疾儿童和青少年提供公平的、自由的、公共的教育机会。法案规定必须为每一个残疾儿童制定“个别化教育计划”，即美国的IEP计划（Individualized Education Program）。该计划通过法律确定了一个让残疾儿童身心全面发展的总体构想，也是美国对残疾学生进行特殊教育的具体方案。它不仅为残疾儿童提供了平等的接受教育的机会，而且为学校教师有组织的、有弹性的实施“个别化教育计划”提供了法律保障。美国政府一直在完善残疾人教育法，1983年美国政府修定了《残疾人个体教育法案》（IDEA），1990年制定了《美国残疾人法案》（the Americans with Disabilities Act ，ADA）等；美国政府还在1990年、1997年分别对《残疾人个体教育法案》（IDEA）进行了修正，扩大残疾人的教育权益和对残疾人的教育服务范围。2001年制定了《初等和中等教育法案》（the Elementary and Secondary Education Act），通常又名《一个孩子也不能落后法案2001》（No Child Left Behind (NCLB) Education Act of 2001），该法案规定：“必须保证所有的美国学生能够受到高资质的教师的教育。”

3. 英国：英国也是实施全纳教育政策较早、全纳教育政策最完善的世界少数几个国家之一。英国最初对特殊儿童也实施隔离式的教育，19世纪70年代末开始政府以一系列的法规和文件为先导，逐步将“全纳教育”定为国家的基本教育政策之一。这些法规和文件包括1978年的《沃诺克报告》，1988年的《教育改革法》，1993年的《教育法》，1994年的《特殊教育鉴定与评估章程》，1995年的《残疾人区别对待法案》（the Disability Discrimination Act 1995，DDA ），1997年《所有儿童的成功：满足特殊教育需要》的绿皮书等。英国政府卫生部在2001年度一份报告文件中写道：“‘全纳教育政策’的关键目标是最大限度的确保残疾儿童通过公平的教育机会获得其未来应得到的生活福利机会、健康护理和社会的关心。”进入21世纪后，英国政府更加坚定的面向未来，积极的采取措施解决残疾儿童的不利处境，制定了广泛领域的新的法规和政策，包括《2001特殊教育需要行动计划和残疾法》（the Special Educational Needs and Disability Act 2001）、《监护人和残疾儿童法案》（the Carers and Disabled Children Act）、《儿童委托监护法》（the Children Leaving Care Act）；同时实施了一系列新的特殊教育项目，如“质量保护项目”（the Quality Protects Programme）、“NHS计划”（英国国民健康保险计划）（the National Health Service Programme，NHS Plan ）、“国民服务框架项目”（the National Service Framework Programme）、2001年英国卫生部“国民保险计划：一项面向21世纪的残疾人学习新策略”（Valuing People：A New Strategy for Learning Disability for the 21st Century，DoH，2001）、“新特殊教育需要行动项目”（a New Special Education Needs (SEN) Action Programme）等，这些项目或计划致力于消除儿童的贫困处境和残疾儿童的不利处境所造成的教育不公平现象。

（二）中国的特殊教育的法规和政策及其不足

1.中国特殊教育法规和政策

总体上，中国的特殊教育立法比西方一些发达国家起步要晚，而且至今还不很健全。我国已经专门颁布了一些法律法规来保障对残疾人的权利，如《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人教育条例》等；《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》以及《中华人民共和国义务教育法》等法律文本中都有专门的或者与特殊教育有关的条文，《残疾人教育条例》及其实施细则也比较详细的规定了特殊教育的问题，这在一定程度上也保证了残疾人基本的受教育权益。但是对残疾人或有特殊教育需要的人的教育法的立法工作始终没有突破性的进展。也就是说，从法律的整体系统来看，我国还缺乏一部较为权威的至少应该与《教师法》、《义务教育法》等具有同等效力的特殊教育法。所以我国的残疾人的教育政策和教育法规只能从一些相关的教育法规、零星的部门法或权威性较低的条例中寻找。

中国目前采取了“隔离式特殊学校教育”与“随班就读”两种解决特殊教育的措施。其中带有一体化性质的“随班就读”政策应该是中国目前最大限度的保证残疾儿童就学的主体教育政策。所以有必要对“随班就读政策”的法律依据和法律内涵进行回顾和分析。中国的“随班就读”政策最上位的法律依据可以在《中华人民共和国宪法》第二章第45条中找到：即“国家和社会帮助安抚盲、聋、哑和其他残疾的公民的劳动、生活和教育。”国家教委等部门《关于实施特殊教育的若干问题的意见》（1986年9月）中规定了如何对残疾儿童实施义务教育：“1、盲、聋哑、弱智儿童的入学年龄可以适当放宽，由各地根据城乡不同条件确定；2、办学形式要灵活多样，除设特殊教育学校外，还可在普通小学或初中附设特殊教学班，应该把那些虽有残疾，但不妨碍正常学习的儿童吸收到普通中小学上学。” 国家教育委员会《关于印发〈关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法〉的通知》（教基[1994]16号）中对“随班就读”做了更为具体的规定：“1、残疾儿童少年随班就读，应当就近入学。2、残疾儿童随班就读的入学年龄与普通儿童相同。特殊情况可以适当放宽。3、在普通学校随班就读的残疾儿童少年每班以1—2人为宜，最多不超过3人。4、普通学校应当依法接受本校服务范围内能够在校学习的残疾儿童少年随班就读，不得拒绝。”在我国教委基础教育司的《关于发展残疾儿童少年随班就读工作的意见》（1994年5月）中首次指出了“对随班就读的残疾学生应当贯彻因材施教的原则，制定和实施个别教学计划。”

2.中国特殊教育政策的不足

对比国外的“全纳教育政策”和我国的上述法规与政策文件的规定可以看出，我国的“随班就读”政策的不足之处主要在于：

（1）“随班就读”政策的权威性和在实践中的法律效力较低，随意性较大。“随班就读”只是我国在一定时期根据宪法规定制定的旨在保障残疾儿童有学上的权宜之计，在保障残疾儿童接受较高质量的教育和享受社会的特殊服务方面没有做出权威的且有监督效力的规定。另外，在法规的行文用词上也基本采用了“应该”、“应当”等，使残疾儿童的教育权益保障具有极大的不稳定性和变通性。这就必然造成目前中国许多地方尤其在广大农村出现适龄残疾儿童上不上学无人问津和残疾儿童“随班就座”、“随班混读”的教育现象。

（2）“随班就读”政策没有对普通学校中的特殊教师和专业护理人员的资质及配备方案等做出规定。由于没有对普通学校“随班就读”的特殊教育师资、专业护理人员等做出硬性的规定，接收“残疾儿童”的学校和班级缺乏必要的“特殊教育”的专业教师和专业护理人员，实践证明，根本无法保障大部分“随班就读”的残疾儿童接受其所能和所应该受到的相应教育。

（3）“随班就读”政策没有对学校用于特殊教育的设施设备等做出明确规定，没有相应的特殊教育的教学设施及设备等，根本无法保证特殊学生的学习需要。事实上，几乎所有的中国普通学校都未配备供有残疾的学生学习的专用教育设施设备、医疗护理设备、教具以及学具等，这无疑为具有特殊教育需要的学生步入学校接受教育设置了一道无法跨越的鸿沟。

（4）没有对“随班就读”班级的学生总数额做出上限规定，也没有对具有特殊教育需要学生的学习质量制定科学的的考核办法、评估办法等。如果一个班级学生数额太多，譬如 40人以上，再加上几个残障儿童，非常明显，教师对残障儿童的关注度会降低，任何一位任课教师也无法保证其学习质量；这进一步说明，普通学校的考核办法、评估办法对“随班就读”是不适合的。教育实践中，为了确保文化课抽查考试或质量评估的成绩，一些“随班就读”学校和班级会在没有鉴定残障儿童是否有智力缺陷的情况下设法为其开出“智障证明”，甚至还会为一些文化课成绩差的健康儿童制造假“智障儿童”证明书，以便让其逃避考试。此种做法势必造成对这些儿童心灵的伤害。

三、完善具有中国特色的特殊教育政策和特殊教育立法的思考

（一）借鉴和吸收国际经验

我国学者方俊明认为：“结合本国本地区的实际来学习、借鉴国外的先进经验，是我国特殊教育研究的主要经验和继续努力的方向。”发展全纳性学校，实施全纳教育，代替原有的专门的特殊学校或特殊班级是国际共同努力的方向。就全世界来说，世界许多国家的“全纳教育”政策已经积累了不少可以借鉴的成功经验。尤其一些西方发达国家已经取得了丰硕的“全纳教育”成果。这些国家大都是以法律为先导确保残疾儿童回归主流社会、让残疾儿童获得应有的人格尊重和受教育权利。所以我国也应该尽快完善特殊教育的专门立法，以避免目前我国的特殊教育法规条例的权威性较低或执法依据模糊等造成的残疾人无法保证其受教育权益的现象。

（二）建立中国特色的特殊教育政策和法规体系

要解决好残疾儿童受教育的问题必须首先构筑符合中国国情的特殊教育政策和法规体系。我国曾经实施的“特殊学校”与“随班就读”等政策手段都不能全面满足全国残疾儿童接受义务教育的需要。譬如特殊学校大多设在城区，无法保证广大农村的特殊儿童接受教育。“从经济成本上看，高成本的特殊学校只能保证很少的一部分学生接受教育，而绝大部分有特殊需要的学生，尤其是农村地区的学生根本接受不到任何特殊教育。”以2005年为例，“2005年全国共有特殊教育学校1593所，招收残疾儿童4.93万人，比上年减少0.15万人；在校残疾儿童36.44万人，比上年减少0.74万人。在普通学校随班就读和附设特教班就读的残疾儿童招生数和在校生数分别占特殊教育招生总数和在校生总数的61.34%和63.13%。残疾儿童毕业人数4.32万人，比上年减少0.35万人。”这些统计数字与同年六一儿童节期间温家宝总理所报出的数据，即“全国3.6亿儿童中有将近1000万残疾儿童”的数字相比较可以看出，我国目前只是满足了一少部分残疾儿童的教育需要。所以建立当代中国特色的“全纳教育”式的特殊教育政策和法规体系是必要的和迫切的。在中国构筑有中国特色的特殊教育政策和法规体系，全面实施全纳教育也是可能的。首先建立和谐社会是中国政府和全国人民的愿景，这是实施全纳教育政策的大背景；其次，我国长期以来的“素质教育”和“随班就读”的实践也为我们积累了面向全纳教育的宝贵经验。总之，确立具有中国特色的全纳教育政策，将更有利于整合和利用现有的教育资源，满足所有儿童的教育需求，促进中国的教育公平和未来社会的和谐发展。

（三）完善现行政策，加强政策建设

中国现行的“随班就读”政策在一定程度上也丰富了“全纳教育”的内涵和方式，但是由于在师资、教育资源的配置等方面的不配套，导致“随班就读”的残疾儿童大部分是在混玩，并没有得到适合其身心发展的教育，更不用说全面的健康服务了。虽然我国的“随班就读”政策已经越来越不能满足残疾儿童接受教育的需要，但是“随班就读”的实践一方面告诉我们在此基础上按照国际共识，逐渐的以全纳学校代替特殊学校或特殊班级，具有深刻的历史意义和政策价值；另一方面也让我们认识到了加强政策建设的重要性。全纳教育是一个系统工程，需要全方位的整合和改革特殊教育和普通教育的教育目标、教育内容、课程设置、教学方法和教育管理等。比如有学者指出：“我们应该根据我国目前的学校教育状况为学习障碍学生建立一个学习支持体系，在师资培养和配备、教学组织形式、教学内容、教学进度和教学方法以及教育技术等方面为这些学生提供教育帮助和支持，充分关注这类人群的特殊学习需要，保证他们的学习质量和身心健康发展。”这一切都必须首先加强政策建设。正如黄志成所说：“政策是帮助学校运转的主轴。全纳教育政策应成为学校发展的一个内在部分，应该是综合性的和明确的。”

（作者单位：山东省日照市海事学院）